Drapeaux palestiniens sur les mairies : que dit la loi sur la neutralité du service public ?

Lundi 22 septembre, au moins 86 mairies ont arboré le drapeau palestinien, selon un décompte du ministère de l’Intérieur. De Saint-Denis à Lyon, en passant par Rennes, Nantes ou Besançon, les élus de gauche ont voulu marquer la reconnaissance officielle de la Palestine par Emmanuel Macron devant l’ONU. À Paris, une dizaine d’élus écologistes ont déployé le drapeau depuis une fenêtre de l’Hôtel de Ville, contre l’avis d’Anne Hidalgo, qui avait choisi la veille de projeter sur la tour Eiffel les drapeaux palestinien et israélien côte à côte.

Le ministre démissionnaire de l’Intérieur, Bruno Retailleau, a fermement dénoncé ces initiatives. Dans un télégramme, le ministre de l'Intérieur a donné la consigne aux préfets de s'opposer à la pose de drapeaux palestiniens sur des mairies et autres édifices publics lundi 22 septembre. "Le principe de neutralité du service public interdit de tels pavoisements", justifie la place Beauvau, qui appelle les préfets à "déférer à la juridiction administrative" les cas d'élus qui décideraient de pavoiser aux couleurs palestiniennes leur hôtel de ville. Mais cette interdiction est-elle solide juridiquement ? Les mairies avaient-elles vraiment le droit de hisser le drapeau palestinien, jour de la reconnaissance officielle de l’État de Palestine par la France ?

La loi n’évoque pas spécifiquement les drapeaux sur les mairies. Mais un principe s’applique : la neutralité du service public, inscrite dans le Code de la fonction publique. C'est au nom de ce principe, qu'en 2005, le Conseil d’État a demandé à la mairie de Sainte-Anne (Guadeloupe) de retirer un drapeau indépendantiste, parce qu’il représentait une revendication politique. Cette décision fait à présent office de jurisprudence : les édifices publics ne doivent pas servir de tribune d’opinion.

L’intention compte : solidarité ou opinion politique ?

Pour Serge Slama, professeur de droit public à l’Université de Grenoble-Alpes, "un maire ne peut pas, à travers un drapeau, exprimer une opinion politique, religieuse ou philosophique".
En revanche, si le drapeau exprime la position officielle de la France, comme lundi avec la reconnaissance de l'État de Palestine, "cela ne me semble pas manquer au devoir de neutralité", estime-t-il.

Le cas du drapeau ukrainien en 2024 illustre cette nuance. Le tribunal administratif de Versailles avait jugé qu’il s’agissait d’un symbole de solidarité envers une nation agressée, et non d’une prise de position partisane.

Des décisions de justice contrastées

Ces dernières semaines, plusieurs juridictions ont ordonné de retirer des drapeaux palestiniens, comme à Malakoff (Hauts-de-Seine), où la maire communiste a maintenu la bannière malgré l’injonction du tribunal administratif de Cergy-Pontoise. Résultat, une astreinte de 150 euros par jour de retard a été prononcée envers la commune.

À Strasbourg, la justice a également interdit une illumination aux couleurs palestiniennes sur l’hôtel de ville, mais la décision est tombée après coup. En revanche, d’autres juges ont déjà validé le pavoisement de drapeaux étrangers, lorsqu’il s’agissait d’un élan national de solidarité, comme cela a été le cas avec le drapeau israélien après les attaques du 7-Octobre, ou le drapeau ukrainien en 2022.

Que risquent les maires aujourd’hui ?

À court terme, les maires ne risquent pas grand-chose. Les tribunaux administratifs ne peuvent pas traiter en urgence toutes les saisines assure Serge Slama et "si les maires retirent rapidement les drapeaux, ils ne risquent aucune sanction", estime le professeur de droit public.

En revanche, ceux qui les maintiennent plusieurs jours ou semaines s’exposent à des astreintes financières, comme c’est le cas à Malakoff.